// 新刊推荐

扫码购买

// 中经商学院

陆铭:城市化与户籍制度的破壁者

原创 作者:钱丽娜 陈茜 / 发布时间:2021-04-16/ 浏览次数:0


“越是将历史拉长了看,我越是相信,决定人类发展轨迹的是普遍规律,每个国家的特色只会在普遍规律下开花结果。”陆铭在《大国大城》一书的前言中写道。
 
经济学者的职责是在各种现象中找出经济发展的普遍规律,从而将人们带出短视的泥潭。
 
陆铭有一长串的头衔,上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、教育部长江学者、中国发展研究院执行院长,他的研究领域为中国经济、城乡和区域经济发展、劳动经济学。近年来的研究主要是对城市和区域发展政策进行评估,并为城市可持续发展,促进国内市场一体化和经济持续增长提供来自空间政治经济学的战略思考。
 
围绕着自己的专业,他去观察今天中国发展中遇到的问题,而无论是城乡发展问题还是区域发展问题,他的判断是,归根究底还是城市化进程中出现的问题。
 
从经济发展的趋势来看,世界各国都出现了人口从中小城市向以中心城市为核心的都市圈集中的情况。陆铭认为,城市化不是目的,而是一个国家经济发展的必经之路。
 
自改革开放以来的这几十年间,城市化究竟给中国带来了怎样的影响,又带来了怎样的困惑?大城市真的人口饱和了吗?
 
在投身研究之后,有一个阶段陆铭却陷入了困惑,明明理论、国际经验和数据就摆在那里,可为什么还会有那么多认知误区,甚至是政策误区?
 
写作《大国大城》时,他觉得有必要把道理说给非经济学人看,因为城市化涉及到规划学界、人口学界的人员。由于专业壁垒,他们不一定能够理解经济学里所讲的一些复杂理论,但他认为一些基本的底层逻辑是相通的。
 
经过这些年的知识传播和呼吁,陆铭提出的一些改革方案得到了广泛的认可,并且在逐步落地,比如全面改革户籍制度;让土地的配置跟人口流动方向一致;让人口流出地的闲置用地复耕,将复耕的农业用地和产生的建设用地指标跨地区再配置;让大城市松绑,提高优势地区经济和人口的承载力等等。
 
陆铭说,“这个社会存在着多元需求,所以制度的设计要注重理解每一种需求背后的动机,更加柔性、多元和包容,这样才能体现人民对美好生活的向往。”
 
陆铭涉猎极广,《商学院》杂志记者与其访谈只能采撷其治学思想之一二,若能转化为我们观察梳理纷乱经济现象的工具,也算是本文的小小贡献。
规律的背后其实是人民的选择
 
随着城市化的深入,人们对城市化的理解已然发生了重要的变化。
 
陆铭认为,早先的城市化带有强烈的政府干预的色彩,其实城市化本应由客观经济规律驱动,但由于制度不到位,城市化率实际是偏低的。
 
中国经济已经进入一个全新的发展阶段,中心城市和城市群在城市化进程和区域发展中所起的作用越来越强。城市群由地理位置上比较临近的一组城市构成,抱团后可形成集聚效应和规模经济效益,将更加有利于生产资料和生产要素的高效配置。
 
但是强烈行政干预下的城市化却演化出两种新型关系:一是城乡关系,即大量居住在城市的人口没有当地户籍,因而无法享受到平等的公共服务和社会保障,在城市内部形成了新的二元结构;二是大城市和小城市的关系。中国大量的中小城市分布在中西部地区和东北地区,为了实现人口留在当地就业的目标,政府提供了相应的政策支持,比如批准建设用地指标、财政转移支付等用来建造工业园和新城,但这其中有大量的项目偏离了当地的比较优势,结果是人口还是继续往大城市流动。
 
政府的行政干预扭曲了生产要素的合理配置。一方面强控经济增长强劲的大城市人口规模,另一方面却鼓励人们留在缺乏经济发展和创造就业动力的农村和中小城市,结果导致大量工业园空置,新城房产卖不掉,政府债还不出来,形成地方政府债务的问题。
陆铭说,人们太过看重在城市长大以后带来的问题,高房价、拥堵、教育资源短缺等等,但这些问题是不是由人口增长导致的?学术研究发现,其实仅有微弱的关系。由于归因错误,政策导向变成控制大城市人口规模,鼓励中小城市发展。但是,“大城市人口规模不断增长是自然规律,规律的背后实则是人民的选择,但是我们往往看不到选择背后规律的驱动。”陆铭说道。
 
在《大国大城》中,陆铭这样写到,一个国家的集聚程度有多高,是由集聚带来的好处和坏处相权衡决定的。当集聚带来的好处不够高,而坏处体现出来之后,集聚的水平就相应地稳定下来。而在此过程中,非常重要的调节变量就是生产要素的价格,集中体现在地价、房价和劳动力工资上。但在当前中国所处的阶段,集聚的好处还远远没有释放,而集聚的坏处却让“人口规模”来背黑锅,其实是长期以来的规划、公共服务和基础设施没有充分认识到城市发展规律,造成供给侧短缺的结果。
 
好在经过学者的多方呼吁,高层决策者已经认识到前一阶段城市化进程中出现的问题,未来的城市化进程将着眼于供给侧改革。
 
2020年12月召开的中央经济工作会议以及2021年召开的两会,都单独把为大城市提供住房,发展租赁市场,保障土地供应,针对新市民的子女教育问题提上了议事日程。
 
陆铭认为,城市化带来的最大改变还体现在空间形态上,未来由一个中心城市带动周边中小城市联动发展的都市圈将打破大城市的地域限制,为像上海这样的单体城市提供更多的经济和人口的承载空间,加强一体化进程。像上海这样的一线城市所承载的功能应该是为整个国家提供创新,在科技、现代服务业、文化艺术领域起到引领作用。
 
认知误区是怎么来的  
城市化会不会导致农村剩余的土地面积越来越少?事实是,城市化反而会让农村土地面积增加。
一说到大城市人口集聚,就想到交通拥堵、房价暴涨。事实是,大城市集聚所带来的问题是由供给不足造成的,而需求足、钱袋实,反而是经济发展的良性标志……
 
类似的直觉,或者说认知误区在人群中很普遍,而这恰恰是陆铭担心的地方,“把一个观点推向极端是一种错误的而且有误导性的讨论方式。”
 
人很容易形成思维误区。陆铭在思考经济现象时,跨出经济学的范畴,进入社会心理学领域。比如为什么人们对于负面问题的关注远超过积极方面?城市人口增长,多样性增加,但为什么人的思维定式不会把这些好处与人多挂钩起来呢?
 
人们喜欢多样性的生活,但多样性需要有多元化的人口,为什么人们不愿意和语言、宗教、文化不同的人居住在一个社区?
 
“你会发现不少公众热议的话题都在被情绪绑架。”陆铭说,“很多人是凭直觉看问题的,”比如身在上海,看到上海城区在扩大,占用农村土地的面积在增加,就认为城市化侵占了农村的土地。的确,有一部分农村土地在减少,但是陆铭从统计数据上看到,大量的农村土地面积减少,特别是耕地面积减少是因为中国实施了“退耕还林”和“退耕还牧”的政策,还有研究指出,是因为中国人的食物结构变化,导致了耕地向其他用途的农业用地(比如养殖)转换导致的。城市化扩张所占用的土地,在整个中国减少的耕地面积中只占很小比重。
 
众生看表象,所谓“世界是我的表象”,但表象会带来错觉。学者的责任是穿透表象观察本质,解读本质。陆铭说,避免认知误区要掌握三点:
 
一是拥有扎实的理论功底。个别学者的观点可能存在错误,只要整个社会有多元化的声音,让思想竞争,经过大浪淘沙,你就知道谁说的是对的,“但研究者个人一定要有追求,把大量的理论逻辑想明白,所以我再次强调要有扎实的理论功底。”
二是拥有全球经验。陆铭说,“中国比较喜欢强调特殊性,但强调特殊性其实跟没说一样。”中国出现的任何现象都可以说成跟别人不一样,那这句话意味着什么呢?意味着在中国看到的都是合理的,不用改革的。而当我们看数据,看别的国家发展走过的历程时,你会发现是有普遍规律存在的。
 
三是了解中国制度背景的差异之处。中国在某些维度上跟着世界的普遍规律走,某些维度由于特殊的历史起点、相异的文化制度和社会心态,可以解释一些特殊的现象,但趋势是按普遍规律来发展的。
 
的确,每个国家都有自己独特的制度背景,但是在陆铭看来,基本规律和人的行为具有普遍性。“保持对普遍规律的尊重,同时对全球存在多元发展模式的开放心态,是使我们看清中国发展的过去、现在和未来的一个方法论。”
 
因而,当中国的发展偏离普遍规律时,陆铭的主张是通过持续地改革,“改革不是去修改规律,因为规律就在那里。”
 
有了上述的方法论,再来讨论一线城市人口是否过度饱和这个问题时就不会轻易陷入认知的误区。
 
陆铭说,我们首先要思考,为什么认为一线城市人口过度饱和?城市规模扩大的决定因素是什么?有没有相应的理论?有没有普遍规律存在?答案是有的。城市化理论、区域发展理论都是非常成熟的理论学科体系。
 
其次来看全球经验。世界各国大城市,从历史发展路径来讲都在持续增长。几百年间,全球一线城市始终保持其一线城市的地位,纽约、洛杉矶、芝加哥、伦敦、东京、巴黎等,二线城市并没有跃升成为一线城市,这是由自然地理条件和经济规律决定的。
中国的城市化才刚刚过半,却说大城市人口饱和了,在饱和的同时,城市人口却还在增长,这就要想一想为什么?
 
一方面,数据显示,中国大城市周边还有大量的农田;另一方面,如果把上海都市圈人口与东京都市圈相比,就会发现,在可比的尺度上,在50~70公里半径内的都市圈范围内,上海和周边人口并没有更多。上海与周边中小城市的轨道交通连接程度甚至比东京都市圈还差几十年的发展路程。
 
从全球经验来看,因为自然边界限制城市发展的例子极少。哪怕是中国香港,土地面积中70%是山地,今天仍然有未开发的土地。“中国真正的问题出在传统地方政府的公共服务提供模式上,他们不愿意,也没有准备好接纳新市民,认为他们是‘候鸟’,这才导致住房、社会保障、公共服务处处是短板。”
 
这个现象还能持续吗?与世界其他国家走过的道路相比,中国有多大的差距?
 
当我们把视角投向邻国韩国和日本,两国当年也曾经历过中国当前的状况,但两国的大城市均给外来人口提供了均等化的公共服务。经过约一代人的时间,第二代融入了城市,一些资源和人口逐渐向以中心城市为核心的都市圈集中,产生了“集聚效应”。
 
产生“集聚效应”后,服务业的比重会逐渐提高,诞生了包括科技研发、创新、教育、文化、设计等领域在内的现代服务业。大城市因为有较为丰富的人力资源,人口集聚后又引发了一系列新的连锁反应,带来丰富的娱乐、餐饮、文化等消费型服务。
 
随着年轻一代往大城市流动,吸引他们的不仅仅是工作机会,还有一座城市的文化娱乐生态,以此充实他们的业余生活,这些带有“体验因素”的消费型服务在未来城市间人才的竞争中会起到越来越重要的作用。
 
再来看中国的政策。中国原有的城市规划都是依照行政管辖范围来进行,大城市的土地供应施行总量控制,比如要保持生态用地、农业用地,在土地供应上地方政府更愿意用来发展工业、商业和服务业,相对较少地供给住房用地,还进行容积率管制。几个一线城市内部都有大量的农田,其实是没有必要的。
 
如果把视线放在需求端,经济学规律会告诉人们,只要经济发展,收入水平提高,一个家庭必然会把收入的一部分用来购买住房,而且这个比例非常稳定。由需求推动的房价上涨,是个自然的过程。因此,如果要稳定房价,只能从供给侧增加供应,否则,由供给短缺造成的高房价才是不合理的。增加供应这一点在近来大城市的住房政策中已经有了体现。
 
陆铭说,“所谓‘人口饱和’一说,似乎不是由人口增长带来的,而是由政策导致的,这些问题通过供给侧改革是可以解决的。很多时候人们的直觉没有经过逻辑推理,也没有拿全球经验和实际数据去比较。”
 
令陆铭欣喜的是,长期呼吁以后,这两年政府已经做了很多政策上的调整,“这实际上释放了一种信号,即我们应该认识到城市化发展的客观规律,让下一阶段中国的城市化进程,区域经济发展能够走向更加高质量,更可持续,为社会提供一个持久发展的动力。”
 

欢迎关注平台微信公众号

 点赞 30
 收藏 20