住宅告别大开发时代 保障房如何引领下半场？
原创 作者：赵建琳 /
发布时间：2024-07-15/
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楼市又迎大消息！
6月20日，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）召开收购已建成存量商品房用作保障性住房工作视频会议。会议提到，推动县级以上城市有力、有序、有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作。
根据今年6月17日国家统计局公布的数据，截至今年5月末，商品房待售面积达约7.4亿平方米，同比增长15.8%，其中住宅待售面积增长24.6%，这是继2015年商品房待售面积出现历史高点（7.19亿平方米）以来的新高。
保障性住房在中国的住房体系历史中并不是一个新鲜的词汇，二十年前就有福利分房、经济适用房、回迁安置房等不同名目的保障性住房，而在2023年8月，国务院常务会议审议通过了《关于规划建设保障性住房的指导意见》（简称“14号文”），为下一阶段中国的保障性住房建设工作明确了方向，中国迎来了住宅地产发展的下半场。
“14号文”专提保障性住房，意味着什么？
中国住宅地产市场进入了以保障性住房为供应主体的新发展阶段。
2023年国务院常务会议审议通过的“14号文”甫一出炉就引起社会广大关注，被业界视为“新房改”的重要标志。文件中指出，加大保障性住房建设和供给，让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑；让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期。
保障性住房，从广义上将分为配售型和配租型。配租型也称为保障性租赁住房。“14号文”主要围绕配售型的保障性住房，从加快建设、筹集资金、规范配售流程和管理制度以及支持政策等不同角度制定了指导意见。
一方面，“14号文”释放了“保障+商品”双轨并行的未来房地产市场发展思路。文件中指出：要提高保障性住房在住房总供给中的比例，并对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规行为将保障性住房变更为商品住房流入市场。同时，文件还要求规划建设保障性住房由城市人民政府按划拨方式供地和负责建设配套设施，采取市场化方式运作，按照保本微利原则进行配售。
“这是一个重要的转折点。过去，经适房和回迁房流入商品房市场，随着房价上涨的趋势，对商品房市场形成了一定程度的扰动，而‘14号文’提出的加大保障性住房供给、严格封闭管理保障性住房交易、以保本微利原则进行配售，都是为了减少保障性住房对商品房市场的扰动，避免出现套利空间，使商品房价格尽量保持稳定。”招银国际地产分析师张苗向《商学院》杂志分析。
据了解，发达国家的经验表明，保障房、商品房双轨制的理想状态是供应比例达到1:1。根据中指院数据，我国重点城市的土地成交面积中，保障房面积占比不超过20%。根据重点35城的“十四五”期间保障房供应计划，保障房供应占总量的比重平均不足30%，其中配售型占比更是不到5%。随着政策多次强调加大保障房建设和供给，未来我国保障房与商品房的供应比例有可能超过1:1。张苗指出，“14号文”的发布意味着中国住宅地产市场进入了以保障性住房为供应主体的新发展阶段。保障性住房将起到筑底作用，而商品房则更侧重于满足改善型需求，这两个市场将形成平行的双轨运行体系。
另一方面，“14号文”也释放了去库存的指导思路，比如在保障用地供给方面，强调要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置的商品住房和土地、闲置住房等资源来建设和筹集保障性住房。这一思路伴随中国人民银行、国家金融监督管理总局等部门发布的“5·17新政”和6月20日住建部会议的召开，体现得更为清晰。“5·17新政”提到中国人民银行拟设立3000亿元的保障性住房再贷款，支持地方国有企业以合理价格收购已建成但未出售的商品房，用作配售型或配租型保障性住房。
根据克而瑞的数据统计，截至2024年4月末，有26城新建商品住宅库存消化周期超过36个月，40城处于18—36个月，50个重点城市的消化周期在24个月左右，而2016—2021年间该数字处于8—10个月的区间。今年4月，自然资源部发布了《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》，要求严格落实“以需定供”原则，明确商品住宅去化周期超过36个月的城市，应暂停新增商品住宅用地出让，同时下大力气盘活存量资源，直至商品住宅去化周期降至36个月以下。
当去库存成为重点工作时，保障性住房的供应从哪里来？张苗表示，“对一线城市来说，其新房土地供应本就相对紧张，商品房去化周期相对较短，保障性住房如配售型的共有产权房，更多是由政府批准特定地块来开发建设。但对低能级城市来说，特别是商品房去化周期超过36个月的城市，再增加新房土地供应就要更为谨慎，此时将已建成但未售出的存量商品房转化为保障性住房便是一个比较合理的解决办法。”
制度设计中的展望空间
未来新开发的商品房与保障性住房在面积和价格上可能会进一步拉开差距。
随着政策方向逐步明确，后续执行也将快步跟上。公开报道显示，今年二季度以来，湖北、宁夏等多地纷纷鼓励收购符合条件的存量房源用作保障性住房，同时，部分城市如杭州、贵阳、惠州、临沧、大理州等地发布征集商品房用作保障性住房的公告，由国有企业在部分行政区域征集已建成但未售出的商品住房用作保障性住房。
关于收购价格、哪些存量房优先被收购以及政府的动力来源，这些问题在政策执行过程中已成为业界普遍关心的话题。
在收购价格方面，目前全国尚未有统一规则。不过，张苗观察到，有的城市已向市场公布了收购价格规则，即“即以成本价来收购。所谓成本价，指的是拿地价格与建设价格之和，以尽量保证出售给具有保障性住房购买资格的消费者时，不会像购买商品房一样有过高溢价。同样，这也保证了未来购房者能以相对稳定的价格（至多加上售出时的通货膨胀率）将保障性住房再出售给政府。”
在收购倾向方面，张苗观察到，相比国企、民企开发的项目，地方政府更愿意优先收购城投公司的库存。原因在于，城投公司与地方政府联系更为密切，其拿到收购金后，可以在接下来的土地供应中继续拿地，为地方政府兜底，从而增强地方政府在保障性住房建设上的投入动力。
之所以这么说，是因为在中国，国有土地使用权出让收入是政府获得财政收入、维持财政支出的主要途径，且在很长一段时间内遵循价高者得的原则。数据显示，2021年房地产开发带来的国有土地使用权出让收入和五大相关税收（土地增值税、城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税），在主要财政收入来源（一般性公共预算收入和政府性基金收入）中的比重为35%，这也是主要财政收入来源中占比最大的部分。然而，近些年受房地产市场低迷影响，这一比重在2023年下降到27%。
而开发保障性住房则会享受一系列税收优惠。比如2023年9月发布的《关于保障性住房有关税费政策的公告》中提到，对保障性住房项目建设用地免征城镇土地使用税等等。同时，对于需要专门划拨地块建设保障性住房的城市来说，土地出让金收入也会显著下降，叠加相关建设和维护支出，开发保障性住房对于地方政府的商业吸引力并不明显，更多是履行社会责任的一种体现。
虽然目前“土地财政”模式难以瞬时转变，但通过将已建成但未售出的商品房转化为保障性住房，可以一定程度上减轻新供保障性住房地块带来的土地出让金收入下降的压力。同时，通过优先收购城投公司库存项目的方式，后续为地方政府继续出让土地获取财政收入提供了更可靠的保障。不过，张苗提醒，城投公司需要注意自身是否脱离了政府融资平台的属性。如果没有脱离，其拿地行为可能会受到一定程度限制，甚至违反财政部发布的“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”等规定。
展望未来，在稳地价、稳房价、稳预期的要求之下，“保障+商品”的双轨制运行体系需要不断完善制度设计，来推动双轨制的良性运行。张苗预计，未来新开发的商品房与保障性住房在面积和价格上可能会进一步拉开差距。同时，她建议，除了严格封闭管理保障性住房的交易环节，也可以探索在房本上做些具有区别性的设计，以进一步减少寻租空间出现。
房企的机遇：绿城的“代建”样本
在住宅业务上，房企未来可能会把更多精力投入到通过提供服务来赚钱。
随着我国大量待售商品房去化工作的推进，住宅地产将从过去轰轰烈烈的“大开发时代”进入“大运营时代”，即在住宅业务上，房企过去主要依靠不断拿地盖商品房来赚钱，而未来可能会把更多的精力投入到通过提供各类服务来赚钱。
张苗观察到，近两年越来越多房企开始涉足代建业务，即在开发阶段，房企对外开放其开发能力，为其他开发主体提供如拿地咨询、设计咨询、规划咨询等服务，这些细分业务在“大开发时代”可能只是企业内部服务的一个部门，但在商品房销售遇冷时，它们成为了企业新的盈利点。在建设阶段，企业为其他开发主体提供工程管理、招标采购、成本控制等服务，这在过去往往是房企的项目管理部门承担相应工作；在运营阶段，企业则将自身的营销推广、物业管理等方面的能力对外开放，为其他开发主体提供相关服务。
从企业实践来看，绿城管理控股有限公司及其附属公司（合称“绿城管理”，9979.HK）是中国房地产轻资产开发模式的先行者。绿城管理成立于2010年，是绿城中国（3900.HK）的附属公司，也是绿城品牌和代建管理模式的输出主体。2020年7月，绿城管理在香港联交所主板上市，成为“中国代建第一股”。截至2023年，该公司已连续8年保持20%以上的代建行业市占率，稳坐行业榜首。
目前，绿城管理有三大代建主业：政府代建（通过招投标形式，为政府或行使政府职能的机构提供传统保障房、未来社区、产业园区、产城融合、市政配套等多元业态全过程管理服务）、商业代建（以契约形式提供房地产项目全过程开发管理服务，为国企、央企、优质中小开发商创造价值）、资方代建（在涉房涉地的不良资产处置项目中，帮助资方控制前端风险、提升中端开发价值变现，以及后端运营能力整合）。
根据绿城管理历年年报，政府代建收入在总营收中的占比从2019年（披露数据以来）的18%最高增长到2022年的29.4%，2023年稍稍回落至23.9%。从毛利率看，绿城管理2023年的综合毛利率为52.2%；分板块来看，政府代建业务的毛利率为45.2%，而传统房地产开发的平均毛利率仅在10%左右，由此可见，包含政府代建在内的代建业务利润空间可观。
随着房地产行业进入调整期，不断有房企推出代建品牌，如2021年旭辉控股推出“旭辉建管”，2022年龙湖集团发布“龙湖龙智造”等等。公开报道显示，截至2023年末，已有接近百家房企布局代建领域，从TOP30代建企业的性质来看，民企占比最高，达67%。不少企业都涉足配售型保障房和配租型保障性租赁住房的代建项目，如碧桂园2022年加大代建业务布局，优先承接了安居房、保障房、政府平台城投公司等项目；再如旭辉建管今年在上海交付了首个代建的保障性租赁社区。
张苗表示，对于房企而言，保障性住房领域蕴含着非常多的机遇。一方面，当前房地产开发业务收缩，而配售和配租型的保障房供给将不断增加，以配租型保障性租赁住房为例，国家提出“十四五”期间，全国计划筹建保障性租赁住房870万套间，预计可帮助2600多万新市民、青年人改善居住条件。房企可以积极参与到保障房代建、物业管理等服务提供，市场空间广阔；另一方面，房企在过往长租公寓运营、物业管理领域积累的服务能力均可在保障房领域继续施展，这有助于维持企业生存，留住企业中的专业人才。同时，政府也需要有专业能力和品牌影响力的房企参与保障房建设运营，以促进保障房的品质提升。
“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”住有所居，无论过多少个百年，都是事关百姓福祉的民生大事。期待伴随“保障+商品”双轨制的不断完善，拥有一间自己满意的房子将不再遥不可及。
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