彭真怀谈乡村振兴之六：避免基层失灵需要新思路

原创 作者：彭真怀 日期：2024-01-02 浏览次数：0次
早在2009年1月，我在新华社第189期《国内动态清样》中就向中央反映，作为一级基层政权，小城镇处在国家政权体系的末梢，权力小、责任大、能力弱。

我为什么会有这样一个判断呢？从 1998年起，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇行政管理体制改革已经开始起步，但究竟应该如何继续推进，还存在许多争议。我为此多次建言，乡村振兴不宜提乡镇精简和压缩，而应该强调推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

小城镇行政管理体制改革的障碍性因素很多，但最根本的是政府职能错位。作为一级政府，小城镇尽管工作在乡村振兴第一线，直接面对农民，担负着发展重任，但普遍缺乏独立的决策和行政权力。尤其是财政、工商、税务、公安等部门的垂直管理，小城镇的管理手段被严重弱化，造成“看得见的管不着、管得着的看不见”的两难处境。

分析其中的原因，主要是县（市）与小城镇的财政分成不合理，“一定三年、包死基数、超收分成、缺额不补”的办法束缚了小城镇积极性。包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入，对超过基数的财政收入才进行分成，小城镇因此希望基数越小越好。在决定基数和留成比重时，县（市）名义上会与小城镇协商，但也只能允许说明本镇的困难以获得体谅与照顾，并无独立的谈判权。

我认为，小城镇在乡村振兴方面的作用，是县（市）政府无法替代的。中央政策应该更加贴近农民以避免基层失灵，在乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合包括县派机构在内的职能部门。从各地的情况看，乡镇政府之所以失灵，是因为没有足够的财力履行乡村振兴职能。因此，我认为必须规范政府间的财政转移支付制度，提高小城镇为乡村振兴提供社会公共品的能力。

在具体措施上，我认为首先要确立小城镇的法律地位，涉及乡村振兴的问题交由小城镇自己处理。包括提供教育、医疗、文化等社会服务；制定乡村振兴规划，修建公共设施；提供和维持道路、园林、交通设施、下水道工程等公共设施；扶植乡镇企业发展。其次，乡镇人大作为权力机关，应当成为乡村振兴的实体议决中心。只有提高人大威信，实行乡镇长直接选举才具有实质意义。这也符合《地方组织法》第九条第七款的规定，能够保证乡镇长及本届政府对人大负责。

我在调研中还注意到这样一个现象，根据 1984年设镇的一般标准，在 0.2～10万人口这一相差悬殊的数值区间内，全国共有近 2万个建制镇。其中，有 403个镇人口超过 10万；有 43个镇人口超过 20万；有10个镇人口超过 30万；有 3个镇人口超过 50万。尽管发达的小城镇已经具备很大的经济规模，有的甚至超过西部的一个省，但在管理机构设置和决策权限上却完全是一个镇级建制，无法配置相应的建设资金和管理人员。

针对这种情况，我认为应按照乡村振兴的要求，结合小城镇发展的实际状况给予发展空间和管理职权，合理设置机构和配备人员编制。对于人口达到5万人以上，并进入良性发展状态的小城镇，我建议直接设为县辖市，尽可能把同一经济区域的乡镇归并到同一行政区域。在这方面，福建省石狮镇改为石狮市就是一个成功的范例。
 

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