乡村振兴在土地制度方面的一个基础性缺失，是长期以来没有建立有效的现代产权制度，集体土地所有权有多个代表，主体模糊不清，农民处于弱势地位。这是全部症结所在，也是乡村振兴制度创新的突破口。
记得2006年，我在国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报第58期《知识界动态清样》上向中央建议，规范和引导土地流转，农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划支持小城镇发展，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，方便农民就近转移就业。
我认为，以1978年家庭联产承包责任制为开端的农村土地制度改革，恢复了农户独立的生产经营主体地位，为非农产业提供了充足的剩余劳动力，直接推动了乡村振兴。但从专业化分工的角度看，家庭联产承包责任制与农业集体化一样，都不能保证长期提高农民收入。我在安徽省小岗镇调研时发现，当地农民用1年时间解决了吃饭和温饱问题，但30多年也没能实现小康的富裕理想。要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是实现土地权益法制化和土地要素市场化。
值得注意的是，一些地方正在探索乡村振兴的土地制度创新，特别是不改变土地所有权性质的土地流转，短期作用十分明显。在沿海地区，小城镇突破 “先征地后转为建设用地”、“集体土地使用权不能抵押”的制度约束，出现了打“擦边球”的情况。据我掌握的部分数据看，苏州市流转了95.2万亩；无锡市流转了17.5万亩；绍兴市流转了 17万亩，分别占农户承包面积的30%、10.7%和44.3%。这些地方冲破现行法律和政策限制，越过国家管制，引导土地大量流向非农用途。
以苏州市为例，土地流转的行为主体主要有两类。一类是农村集体经济组织，他们或者以合作兴办乡镇企业的名义申请建设用地，然后卖给或租给外来投资者；或者自建厂房或其他建筑物，然后出租给外来投资者。另一类是农村村民，他们或者直接出售宅基地，或者多处建有住宅，出售或出租其中的一部分。从总体上分析，土地增殖收益分配的大体格局是：农民占3～8%；村集体占15～25%；镇政府占5～10%；县及县以上政府占20～50%；各类房地产公司、开发区、外商投资公司占30～50%。
针对这种情况，有人认为现行的农村土地制度对社会公平构成制度性障碍，土地私有化才是唯一出路。他们指出，由于所有权缺位，农民的土地不能私自出售，转包和出租也会受到种种限制。实行土地私有化，就是要把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。按照这种观点，土地所有权与经营权的直接结合，可以通过土地的自由流动和转让，实现土地资源的优化配置。但这一制度创新存在着巨大的政治风险，在具体实施过程中也可能因为分配不公而激发剧烈的社会矛盾。即使能够平稳地推行，还可能由于土地资源的稀缺，农民更加惜售，结果阻碍土地集中，影响土地规模使用效益。
也有人主张，农村土地集体所有制有悖效率原则，只有实行国有化才能更好地明晰产权。他们建议，国家以法律形式宣布所有土地为国家所有，农民承包土地使用年限到期后由国家无偿收回。按照这种观点，实行土地国有化后，能够集中土地的所有权、经营权和管理权，实现统一管理，从而克服土地分散使用的弊端，促进土地的规模经营。国家通过对土地使用者统一征收地租而获得收益，并以此加大对农业的投入，对农村土地进行统一规划，合理安排企业建设和农村居民的居住，引导村镇建设有序进行。但从制度创新的可能性看，土地国有化面临成本过高而无法实施的困难，把农民土地收归国有，必须给予应有的补偿，国家很难承受这笔巨额费用。
我认为，土地私有化或国有化的观点，采取的都是较为激进的方式。土地制度创新是乡村振兴的根基，与广大农民的切身利益密切相关。比较可行的做法，是借鉴渐进式改革的成功经验，在维持现有土地集体所有制基本框架的前提下进行制度创新。建议在不涉及敏感的土地所有制前提下，把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。
乡村振兴的土地制度创新，首先要体现农民作为所有者的权益，允许农村集体土地以股权等多种方式参与小城镇发展，保证农民能够分享土地农转非所带来的增殖收益。在实践中，佛山市南海区面对大量企业家投资设厂的机遇，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，对所属土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，集体经济组织和农民以股份制方式分享土地收益，形成了一种乡村振兴新模式。这种模式利用灵活的土地政策，通过保障建设用地吸引了投资，增强了地区竞争优势。同时，农民也利用土地参与了工业化进程，推动了土地的进一步升值和巨大的财富效应。
在南海区，尽管土地作非农化使用，但并没有转变土地集体所有权的性质，土地收益始终保留在集体内部。这是让农民参与工业化进程的合理选择，有效地避免了农民被屏蔽在工业化进程之外。集体只经营土地、厂房，不拿土地增值收入创办企业。刚开始时，南海人也走过一些弯路。如与他人合资，或为企业从银行贷款担保，但他们很快就意识到，与其这样，还不如规划和整理土地，集体兴建厂房和铺面，提高土地的租金收人。南海模式把农民的土地承包权变为可以永久享受的股票分红权，既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民向二、三产业转移，真正意义上推动了乡村振兴。
我在想，乡村振兴的土地制度创新，应当有利于城乡统筹发展，有利于节约集约用地，有利于城乡统一土地市场的培育和发展，有利于广大农民群众真正受益。我注意到，广东省政府发布过《集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，允许使用集体建设用地兴办各类工商企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅。这个办法打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，打破了土地市场的城乡分割，为乡村振兴的土地制度创新提供了参照样本。
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