为缓解老龄化社会带来的相关问题，补充完善我国多层次养老保障体系，养老新政策正式出台。2022年 11 月 4 日，人力资源和社会保障部等 5 部门联合发布了《个人养老金实施办法》。

11 月 18 日，证监会确定并发布首批个人养老金基金产品名录与基金销售机构名录，首批名录包括 40家基金管理人的 129 只养老目标基金，以及 37 家基金销售机构。销售机构包含 16 家银行、14 家头部证券公司、7 家独立基金销售机构。

个人养老金这一新的养老金制度推出对中国社会有何影响？我国养老保险体系的发展现状如何，又该如何完善？如何提高个人参与养老保险的积极性？

探究多层次养老保障体系

党的二十大报告提出，社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。

我国的多层次养老保险体系包含三大支柱：第一支柱是基本养老保险，是主体部分；第二支柱是企业年金和职业年金；第三支柱包括个人养老金和其他个人商业养老金融业务。北京市人力资源和社会保障局官方微信公示数据显示，目前第一支柱的覆盖人数已达 10.4 亿人。截至 2021 年底，第二支柱两项年金参加职工达 7000 多万人。

不过，在第一支柱中，城乡居民基本养老保险能为退休人员提供的养老金金额却与城镇职工基本养老保险相差甚远。2018 年，人力资源和社会保障部与财政部印发的《关于 2018 年提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》决定，自 2018年 1 月 1 日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月 88 元。

北京市社会科学院研究员王鹏向《商学院》记者表示，“自 2008 年始，浙江省、广州市、重庆市率先成为建立城镇居民养老保险的先锋，各地纷纷出台相应方案。同时，国家依然为农村养老保险的发展创造多方面条件。新农保与旧农保的最大区别是增加了政府补贴，国家财政作为资金来源的坚实后盾，为农民的养老问题保驾护航，使农村的社会养老保险制度更容易开展。”

不过，全国城乡居民基础养老金最低标准目前仍处于很低水平。根据人力资源和社会保障部发布的《2021 年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2021 年末全国参加城镇职工基本养老保险参保离退休人员 13157 万人，基金支出 56481 亿元，月人均养老金待遇为 3577 元。2021 年末城乡居民基本养老保险实际领取待遇人数 16213 万人，基金支出 3715 亿元，月人均养老金待遇为 191 元。职工月人均养老金与居民月人均养老金相差近 19 倍。

在王鹏看来，城乡发展不平衡是我国社会保障制度的基本现状。城乡居民养老金的设立始于 2009 年的新农保试点，2011 年启动城镇居民养老保险试点，在 2014 年才将二者整合为现在的城乡居民基本养老保险制度，制度发展时间较短，基金结余不足，并且为了增强其普惠性，一定程度上降低了人均待遇水平。

?而对比之下，在职工社保方面，个人缴费制度在1992 年时已正式建立，养老保险积累了大量资金，制度发展时间较长，发展较为完善，也有足够的经济支撑为城镇职工发放基本养老金。此外，城镇职工基本养老保险依法强制参加，而城乡居民基本养老保险是自愿参保，还有些人会选择不参保或者断保，这也是导致养老金待遇差距较大的一个直接原因。

王鹏建议，一方面，通过增加基础养老金补贴，直接提升城乡居民基本养老保险标准。此外，建议基础养老金全国统筹，有助于降低地域之间基础养老金差距过大的问题；另一方面，要注重舆论导向功能，通过通俗易懂的宣传方式，对基本原则和各项惠民政策进行宣传，提高城乡居民参保的积极性。

个人养老金制度内容解读

2022 年 11 月 4 日，《个人养老金实施办法》正式发布，由此，我国个人养老金账户落地，制度开始实施。

“由于我国逐步进入老龄化社会，国民的养老保障需求日益增长且多样化，基本养老保险基金支付压力持续加大，个人养老金制度便应运而生。”王鹏提到个人养老金制度推出的原因时表示。

随即证监会发布文件明确规定，参与个人养老金基金销售机构包括商业银行、证券公司和独立基金销售机构。

上述金融机构在个人养老金业务中起着什么作用，对金融机构有哪些影响？王鹏表示，这些金融机构可以为个人养老金提供账户服务，建立满足政策要求、功能完备、体验优异的个人养老金账户体系，为养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税等环节提供基础性支持，并持续根据客户需求丰富优化账户功能，全面服务落实个人养老金账户制度；此外还提供销售服务，个人养老金项目下的金融产品由参加人自主选择，商业银行可在落实客户适当性管理要求和合规的前提下，向个人客户推介销售适当的养老金融产品。

王鹏还提到，个人养老金政策的出台，将为银行、证券公司、基金三类金融机构带来新机遇，有助于各?类金融机构拓展业务范围，提升经营绩效。同时这也意味着三大机构将同场竞技。各金融机构服务能力各有专长，养老产品具备社保和金融“双重”属性，并且个人养老金融需求差异化较大，因此银行、券商、公募基金、保险公司很难独立提供相关产品，只有各金融机构协同合作、取长补短，着眼于各自在养老市场中的优劣势做好分工，才能在竞合关系中共同推动个人养老金融市场的大发展。

值得注意的是，个人养老金的参加人应当是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，参加人每年缴纳个人养老金额度上限为 12000 元。

目前我国灵活就业人员已达 2 亿人，占全国就业人口的近四分之一，其中有很大一部分人没有参加城镇职工基本养老保险以及城乡居民基本养老保险，这意味着他们无法参加个人养老金保险制度，那么这些人员的养老问题又该如何解决？

清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究负责人朱俊生向《商学院》记者表示，“政策上应进一步拓宽个人养老金的参加范围。与第一、二支柱相比，第三支柱个人养老金具有去中心化、独立性、精算中性等制度属性，理论上可覆盖所有人群。为了拓宽个人养老金的覆盖面，可适时取消参加范围限制，为新经济、新就业形态中大量灵活就业人员参加个人养老金制度创造条件，从而使其成为养老金体系中基础性、普惠性、兜底性的制度安排。”

个人养老金实行个人账户制，缴费完全由参加人个人承担，自主选择购买符合规定的金融产品，实行完全积累。《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》明确了个人养老金资金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品，参加人可自主选择。

就在《个人养老金实施办法》发布的同一天，2022 年 11 月 4 日，证监会发布了《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定》（以下称?《暂行规定》），新规拓宽了产品准入门槛，并明确了个人养老金将具体投向哪些公募产品。从个人养老金账户的产品标准来看，一方面进一步丰富投资人在个人养老金账户中可选产品的范围；另一方面也对基金管理人加快完成养老目标基金和其他优质基金布局以服务个人养老金起到鼓励作用。

王鹏表示，《暂行规定》的推出是为了进一步规范个人养老金投资公开募集证券投资基金业务。明确了基金管理人、基金销售机构等开展个人养老金投资公募基金业务的总体原则和基本要求，以及基金行业平台职责定位。上述新规是在个人养老金业务完成顶层设计后，在公募基金领域出台的重要配套政策。突出强调了公募基金要适配“养老”属性，助力个人养老，标志着我国个人养老金迈入全新的历史阶段。

如何激发民众参保积极性？

王鹏提到，个人养老金具备私有财产的属性，个人可以对其灵活运用。此外，个人账户制度下，多缴多得可以提高大家参保的积极性、主动性。

然而，当前人们对养老保险参保的积极性不高，如何提高大家参保积极性？王鹏认为，个人养老金市场发展壮大的关键是要提高广大群众的参与意愿，而吸引力的提升则有赖于政策支持和市场化运营带来的较高收益。

王鹏还提到，首先，要调整我国三大支柱养老保险的结构。若第一支柱养老金替代率过高，也就是参与第一支柱养老金的劳动者退休时领取的养老金水平与退休前的工资水平的比率高，大家再参与其他的补充类养老保险的压力也会变大，不仅会降低居民提高补充养老保障的积极性和主动性，而且会给财政带来更大压力。

其次，要处理好个人养老金每年缴纳上限问题。一方面，由于个税免征额较高，每年个人 1.2 万元的缴费上限对大部分纳税群体吸引力较为有限。另一方面，按照每年1.2万元缴费上限累积10年，个人账户金额也仅约12万元，可购买的金融产品也十分有限。

最后，要明确个人养老金发展模式，持续优化顶层制度设计，只有明确个人养老金在未来的发展模式，做好顶层的规划，才能提升群众对个人养老金的信任度，提升参保的积极性。

朱俊生从优化税收政策方面建议，要拓展税收优惠方式。在此前个人税收递延型商业养老保险试点中，采取EET 的递延征税模式（缴费和投资环节不征税、领取环节征税），对于高收入群体有一定的激励作用，但中低收入群体因收入达不到起征点而无法享受，不利于提升个人养老金制度的公平性和覆盖面。根据国际经验，个人养老金的税收优惠还可以考虑采取直接财政补贴方式。

此外还要降低领取阶段的税率，简化税前抵扣流程，适时提高享受税惠的缴费额度。建议在新个税提高起征点、增加专项扣除的背景下，适当提高税延养老保险税前抵扣标准。比如，每年的额度提高至24000元或36000元。同时，要建立抵扣额度与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制，未来随着经济发展和收入水平的提高，动态提高税前抵扣额度。

农文旅产业振兴研究院常务副院长袁帅认为，第三支柱个人养老金能否蓬勃发展，既有赖于税收优惠的力度和结构等政策支持，也对有关机构能否提供丰富的养老金融产品以及生命周期的账户资产管理提出了更高的要求。需要供给端在养老金融产品和投资管理方面都作出更多探索，实现金融产品的多样化和适老化，真正实现金融服务对公众实体性养老需求满足的支持。