曾刚，上海金融与发展实验室主任

姚奕，上海金融与发展实验室银行研究中心主任

来源：中国银行业杂志2023年第11期

 

2023年11月1日，国家金融监督管理总局正式发布《商业银行资本管理办法》（以下简称资本新规），办法包括一个正文，25个附件，共约35万字。与2月18日公布的征求意见稿相比，国家金融监督管理总局吸收采纳了业界提出的各种建议，结合相关业务风险特征，进一步校准部分风险暴露的风险权重，优化个别表外业务适用的信用转换系数，进一步强化金融服务实体经济的支持作用，充分体现“脱虚向实，择优弃劣”的监管导向。同时，细化完善规则表述，使规则更易于理解和执行。此外，总局还制定了配套政策文件，明确过渡期安排，确保实施工作稳妥有序。“资本新规”的落地，是落实中央金融工作会议“全面加强金融监管”指示的重要举措，也是引导银行业更好服务经济高质量发展的重要抓手，预计将经济、金融的长期稳健发展以及银行业务发展理念和结构优化起到积极正面的影响。

 

深化资本应用，建立风险管理长效机制

 

此次正式发布的“资本新规”以巴塞尔银行监管委员会发布的《巴塞尔协议III：后危机改革的最终方案》（简称《巴塞尔协议III》）为基础，结合我国实际国情，在第一支柱资本计量规则方面进行了重大改动，增强了标准法的风险敏感度，提升了银行间资本比率的可比性。

 

“资本新规”相比现行方法的最大区别在于对银行进行了分档，实施差异化的资本监管要求。第一档银行全面对标巴塞尔协议国际标准，严格执行高标准，并全面实施第二支柱和第三支柱；第二档银行的资本计量规则做了部分简化，更符合中小银行的现实情况；第三档银行包括大部分小型农商行和村镇银行，“资本新规”大幅度降低针对这个档次银行的资本监管要求，极大地简化了他们的合规成本和难度，引导其聚焦县域和小微金融服务，但同时，作为金融机构需要坚守的风险底线是不能放松的，“资本新规”对所有的银行持有的资本质量标准（即资本充足率的分子部分）是一致的，并且也要求第三档银行也执行简化的风险评估、资本规划、压力测试和监测报告程序，这也从根本上避免了类似硅谷银行这样的案例在国内发生的可能性。

 

信用风险计量方面，权重法的分类维度得到极大丰富。正文中出现的风险权重多达24个，几乎涵盖了从0到1250%的主要整数权重值，方法的精细度、风险区分度大大提高。比如，针对房地产风险暴露中的抵押贷款，依据房产类型、还款来源、贷款价值比（LTV），设置多档风险权重。与之相反的是，内部评级法的适用范围反而受到限制，如，规定股权投资不得采用内部评级法，金融机构和大企业风险暴露不得采用内部评级高级法等。另外，对一些风险参数的监管值进行了调整，违约概率PD调高，违约损失率LGD调低，而资本底线得到放宽，设定永久的资本底线72.5%，替代现行80%的并行资本底线，预计会起到节省资本的作用。总体来说，信用风险资本计量规则的调整体现出提高可比性的核心原则，两种方法在暴露分类、违约定义、缓释管理等多个维度上得到统一，两者计量结果的可比性显著提高。

 

市场风险计量方面，更新市场风险定量资本计量方法和定性管理要求。市场风险计量相关规则改动幅度较大，其中，市场风险设计了全新的标准法，风险敏感度大大提高，但实施难度也同步增加，对银行的实施能力提出很高的要求。同时，保留现行标准法，以满足小银行简单计算市场风险资本要求的需要，但方法中引入惩罚系数，使得资本要求相比现行方法至少提高20%～30%。市场风险模块还引入全新的内部模型法，放弃基于VaR计量资本要求的规则，而引入预期尾部损失（ES）的概念，更加关注尾部风险，使得市场风险的资本要求更为审慎。

 

操作风险计量方面，重新设计了全新的操作风险标准法。除了仅保留基本指标法供第二档、第三档银行简单计算操作风险资本要求以外，现行办法中的标准法和高级计量法都被废除，“资本新规”中重新设计了全新的操作风险标准法，该方法下的资本要求不仅和银行的业务收入规模有关，还和银行的操作风险管理水平高低密切相关（以过去十年操作风险年均历史损失金额作为标准）。新的标准法对于操作风险的资本要求计量更合理更敏感。

 

相比资本计量规则而言，第二支柱（资本充足监督检查程序）的内容几乎没有变化，只是进一步强调压力测试的重要性和强制性，同时，明确将国别、信息科技、气候等风险纳入其他风险的评估范围。第三支柱（信息披露）的范围、深度都得到了强化，对银行信息披露的能力提出很高要求。

 

优化资产结构，提高服务实体经济质效

 

“资本新规”于2024年1月1日起正式实施，并设置过渡期。过渡期安排包括以下两方面：一方面，对计入资本净额的损失准备设置2年过渡期，期间逐步提高非信贷资产损失准备最低要求，推动商业银行合理增提损失准备，平滑对资本净额的影响。另一方面，对信息披露设置5年过渡期，过渡期内商业银行根据所属档次、系统重要性程度和上市情况，适用不同的信息披露要求，稳妥开展信息披露工作，稳步提高信息透明度和市场约束力。总体上看，“资本新规”相对于现行规定，通过降低或提高资产持有的资本要求，对业务层面会产生如下影响。

 

促进银行大力发展优良的零售信贷业务。“资本新规”对于零售业务板块资产的风险权重调整是最显著的变化，是受银行高度关注的重点之一，权重的修订对于银行大力发展优良的零售信贷业务（包括信用卡），支持小微企业、个体经营者，刺激社会消费具有重要作用。

 

“资本新规”引入“监管零售”概念，对能继续享受75%权重的零售业务进行更为精确的范围框定，新规规定监管零售个人风险暴露应满足以下条件：一是商业银行对个人的风险暴露不超过1000万元人民币；二是商业银行对个人的风险暴露占本行信用风险暴露总额的比例不高于0.5%。

 

此外，“资本新规”还引入“合格交易者”概念，合格交易者风险暴露是指在过去三年内最近12个账款金额大于0的账单周期，均可按照事先约定的还款规则，在到期日前（含）全额偿还应付款项的信用卡个人循环风险暴露。此部分风险暴露的风险权重大幅度降低到45%，同时，“资本新规”还将未使用的信用卡额度从50%下调为40%，根据粗略的测算，每1000亿元信用卡余额可节省20亿～30亿元资本要求，而每1000亿元未使用的信用卡额度可节省5亿元左右资本要求，综合来看，对信用卡业务有一定的促进作用。

 

对于非零售业务板块的调整体现了“脱虚向实”的核心思想。不同板块的影响各不相同，其中地方政府债和企业贷款板块相对有利，而同业互持的风险暴露会被增加资本要求，影响相对负面。

 

首先，“资本新规”对政府的合理债务给予支持，将地方政府一般债务的风险权重从现行的20%降到10%，有助于缓解地方政府的债务压力。其次，“资本新规”鼓励银行投向优质企业客户和中小企业客户。“资本新规”中引入了“投资级公司”概念，并给出具体的八条判断标准，从主要标准来看，大致可以看作是优质的境内外上市公司客群。同时，对于投资级公司，给予75%的优惠权重，预计每1000亿元债权可节省30亿元左右资本要求，而对于中小企业贷款，也给予了85%的优惠权重，同样节省了不少资本要求。

 

相反，“资本新规”通过调高风险权重限制了同业之间互持的风险暴露，一方面，“资本新规”将3个月以上的同业债权权重提高到40%及以上（小部分30%），对应于每1000亿元债权增加17亿～19亿元资本要求，从目前同业存单的期限结构来看，12个月期限的占比达到了66%，这将显著增加银行持有同业存单的成本，从而对同业存单市场的期限结构形成倒逼，大幅度压缩同业存单期限结构；另一方面，“资本新规”将银行持有次级债的风险权重统一调高到150%，对应于资本要求的增加幅度是最显著的，预计每1000亿元次级债将增加58亿～63亿元资本要求，这可能会增加部分银行次级债发行的难度。

 

增加了资产管理产品风险加权资产计量规则，专门对银行账簿上的资产管理产品规定相应的资本要求。原则上，“资本新规”鼓励银行对持有的资产管理产品实施穿透，以底层资产作为计算资本要求的依据，对于做不到穿透要求的产品，可退而求其次使用授权基础法，对于授权基础法都无法实现的产品，监管要求全额从自有资本中扣除（即1250%的权重）。

 

因此，在“资本新规”的约束下，资产管理产品的资本要求高低取决于产品的持有风格、组成基金类型和披露水平。总体来说，“资本新规”与目前监管“实质重于形式”穿透至底层资产进行计量的要求是一致的，无法穿透的资产仅占一小部分（如一些交易活跃、基础资产分散的货基等品种），因此，“资本新规”对于资本占用的影响是比较有限的，预计不会对基金的整体需求造成明显冲击，而银行也势必会加大对该类品种的流转，避免形成季末资本占用。具体到产品类型来看，穿透法有利于重仓利率债的产品，而对于持有投资同业存单和金融债比例越高的产品来说越不利，另外，指数基金是可以满足穿透的规则要求的，因此对此类风格的基金总体上有利。

 

向“轻资本、精细化”的发展模式转变

 

作为行业监管的基础性制度，“资本新规”的实施对我国银行业未来的发展有着重要的导向作用。

 

“资本新规”实施是引导银行业“脱虚向实，择优弃劣”的重要指挥棒。在我国实体经济依然以间接融资为主的背景下，银行承担着传导货币政策和宏观财政政策的重要作用，对扶持实体经济负有不可推卸的责任，“资本新规”通过调节一些重要的监管资本参数进一步引导银行脱虚向实，将资金投放向支持实体经济倾斜，提高资金使用效率，对经济发展起到积极的推动作用。另一方面，银行要坚持自主经营、自主风控的原则，不仅要能把“坏客户”识别出来，也要具备客户分层分级的能力，将自身承担的风险和所获收益相匹配，平衡好支持实体经济和满足股东回报要求之间的关系。“资本新规”通过对不同维度属性客户的差异化风险权重设置起到择优弃劣的导向作用。

 

“资本新规”实施是银行业进一步提升风险管理精细化水平的契机。巴塞尔委员会于2023年10月份发布了一份研究报告，对近期的银行危机进行了原因总结，分析结论表明，银行的风险成因多种多样，银行的稳健经营绝非仅仅满足资本充足率的要求即可，而是需要一套相互配合的系统化监管体系来满足，在一次次的银行危机教训下，监管体系得到持续完善，银行的风险管理能力得到持续提升，从而达到宏观审慎和微观审慎的监管目标。此次“资本新规”的发布正当其时，其中对于压力测试的强化要求和第三支柱的详尽披露规定将会积极推动国内银行业新一轮风险管理能力升级，风险管理精细化水平再上一个新的台阶。

 

鉴于“资本新规”的实施是一项牵动整个银行业的大工程，国家金融监督管理总局对此进行了慎重的测算和参数调节，并广泛征求社会各界意见，确保“资本新规”的平稳实施，尽可能减小对银行业的影响冲击。从整体上来看，其实施不会对目前银行业的资本充足率造成大的影响，但具体到各家银行来看，影响的差异还是客观存在。从长期来看，“资本新规”的实施将使银行更注重资本约束，调整和优化资产结构，重塑业务发展模式，走轻资产经营轻资本消耗的路线将会成为银行业发展的主流。

 

一是在业务策略和风险战略层面，商业银行应前瞻性的考虑“资本新规”实施的主要影响，在组合管理、资本配置和绩效考核中提前做出安排，推动向“轻资本、精细化”的发展模式转变。从国际银行实践看，巴塞尔资本协议的实施将深远影响商业银行授信和组合管理策略，提前做好准备的银行，能够占得先机，利用新资本协议实施构建市场竞争中新的“护城河”。鉴于此，金融机构应主动适应《巴塞尔协议III》中信用风险零售业务监管改革的要求，在授信策略、资产定价、资本配置和绩效考核中提前做好安排，前瞻优化风险和资本策略。

 

二是在系统和数据层面，商业银行应夯实数据基础，提升精细化管理能力。由于风险暴露分类涉及业务范围广，缓释认定及拆分、计量过程较为复杂，“资本新规”的系统建设不仅涉及资本计量系统，还涉及众多前端系统的配套改造，包括各类业务流程系统、客户管理系统、押品系统、数据仓库/数据集市等。建议金融机构开展系统改造时，同步推进客户的统一管理、加强尽职调查和基础信息审核环节、提高数据获取的自动化水平、提升数字化风控能力，为后续资本计量打下坚实的基础。伴随着资本计量方案的升级，银行也应同步重检并升级配套规则与应用方案，包括监管报表、信息披露报表、内部管理报表、资本规划配置方案等，为风险精细化经营奠定基础。