2021年7月20日，河南突遇自7月17日持续性降水天气以来的最强降水，郑州、新乡、开封等河南省内部分地区出现特大暴雨，其中郑州是最强降水中心。数据显示，7月20日16时至17时，郑州最大小时降雨量达201.9毫米，超过中国陆地小时降雨量极值。

 

这场引起全国关注的极端降雨导致城市严重内涝，不仅让人们意识到近年极端天气多发且突发、强度渐增，更引导城市特别是大城市思考如何提高应“极”管理能力、提升应对极端天气的能力。

 

7月21日，中经报智库邀请中国区域科学协会、中国水利水电科学研究院、中国社科院工业经济研究所、中国农业大学、天津大学、中国现代国际关系研究院、笛东规划设计（北京）股份有限公司等单位的研究员、学者、从业者共同为河南加油，为提升城市应“极”管理能力提供智慧支持。

 

 

在回答如何提升城市应“极”管理能力之前，先得搞明白为什么需要这种应“极”能力。基于极端天气导致的城市内涝问题，首先要弄明白为什么城市会出现内涝。

 

天津大学建筑学院风景园林系讲师、天津市城市规划学会风景环境规划设计学术委员会委员许涛介绍，城市内涝主要有两大成因，一是天，二是地。天，即气候变化，我国的大陆性季风气候特点是年际变化大，年内季节分布不均，60%~80%的降水分布在6-9月，导致旱涝灾害同时频发，在全球气候变化背景下，极端降水事件频发，进一步加剧了内涝问题；二是地，我国的城镇化加剧了下垫面的变化，导致不透水面率的提高，加大了内涝发生的概率。城镇化还会侵占原有绿地、农田、河漫滩等雨洪蓄滞空间，加剧了城市内涝问题；此外，城市雨水管网系统不健全也是城市内涝的成因之一。

 

随着近年极端天气、疫情等频发之势，业界开始越来越多地讨论建设“韧性城市”。所谓韧性城市，主要是指城市基础设施系统在应对突发灾害冲击的时候，能够保持其基本功能结构正常作用，要扛得住压力，确保城市发展安全，特别是城市供排水、电力、通讯、道路、食品供应等系统，直接关系人民生活生命和城市运转，中国社科院工业经济研究所研究员、教授陈耀告诉《商学院》记者。

 

特别是对特大城市、超大城市来说，建设韧性城市更有必要。中国区域科学协会理事长肖金成指出，雨洪管理是特大城市、超大城市面临的重要课题之一。

 

城市规模越大，应对内涝的措施就应越有力。“如果无法改变城市选址，就要做好应急预案，特别是大城市的防洪设施必须跟上。应对‘大城市病’，应建设‘组团式’城市，比如超过100万人的城市应规划新的‘组团’，不应‘摊大饼’，城市间隔最好在三五十公里内，通过轨道交通把各个城市组团连接起来，用组团之间的农田、湿地、湖泊来平衡降水量。”肖金成建议。

 

值得一提的是，极端天气预警话题被业界看作是城市应“极”管理中的一大关键挑战。一方面，没有经历过极端天气的城市因缺乏经验可能出现预警应对不足；另一方面，即使有经验，也面临是否敢于做出影响面较广甚至可能造成城市经济停摆的预警决策的挑战。

 

中国现代国际关系研究院副研究员杨霄从事危机管理工作多年，他认为，越是极端的危机，发生概率越低，灾害影响越大，这就要求预警要及时且要快速做决策。而我们国家是世界上少数拥有大量特大城市的国家，大城市集中了丰富的人、资源和经营活动，一旦让城市因预警停摆，经济损失就很大，城市是否敢于在预警后做停工停产的决策是很大的挑战。

 

铭记灾害和灾害后的经验反思，是城市发展过程中另一大亟待普及的问题。据中国农业大学园艺学院观赏园艺与园林系副教授、博士生导师熊亮对我国珠三角区域的相关研究，城市老城区对灾害应对的能力较强，而新城区则表现较弱。

 

 

当前信息化、数字化走进了我们的生活，政府相关部门发布相关预警，所运用的方式、手段也越来越丰富。
 

应急管理是一整套体系，数据来自于政府不同的部门，如气象、能源、交通等部门，也有国有企业，如电力、供水、电信运营商，保险公司等，也有教育、医疗机构，还有掌握大流量的互联网企业，例如百度、阿里、腾讯，还包括NGO组织如红十字会等。

 

在应急管理系统中将大数据和信息化应用，对城市的发展至关重要，但是在应用大数据管理时也有很多需要注意的环节。

 

熊亮认为，数据能够帮助不同的专业人员和政府，以及普通老百姓进行各个层面的决策，当下的问题是数据很多，但不一定帮助你做决策，也不一定能很好地视觉化表达，以及对不同部门间的数据进行分析和连接。

 

“面对灾害，政府部门发布的自上而下的数据具有权威性，准确度高，但时效性不够。而高德、百度地图等平台用户反馈的自下而上的数据量大、时效性强，但准确度不足，做决策需要兼顾这两个方面的数据源，以提高城市管理效率，减小灾害损失。”许涛说。

 

如何将零散的数据体系化、将数据源精准化成为城市规划发展的重要议题。

 

 “为了有效地抗灾减灾，每个地区要把应对危机处理和数字城市、智慧城市建设结合起来。对城市和农村各种固定设施进行编号，明确定位，如对每个电线杆、道路、街道进行数字编号和定位，出现灾情，受灾群众可以确定自己的位置，相关部门可以通过居民的报告进行定位，精确找到问题点。”肖金成表示。

 

中国水利水电科学研究院水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心副主任杨昆认为，在大数据时代，数字模拟、智慧决策是必然过程。未来的发展方向是，在数字城市、数字流域基础上，对极端天气过程进行数字模拟，发现薄弱环节，提出优化可行解决方案，及时采取应对措施，持续提高自然灾害防御能力。

 

杨霄认为，危机中，数据信息对个人来讲非常关键，因为危机中对个人而言最重要的是看到希望，有信心。危机中每个人能不能看到救援信息很重要。

 

 

城市对诸如洪涝等自然灾害的认识需要一个过程，只有经历了“切肤之痛”才会真正重视。

 

郑州的暴雨终将停止，在做好防汛救灾同时，还需要关注灾后治理问题，进一步把灾害损失降到最低。

 

一方面有序恢复生产生活，一方面要提前部署，做好公共卫生管理，防止“大灾之后有大疫”，并且关注下游城市面临的风险，避免灾害重演。值得注意的是，灾后心理重建也不能忽视，让灾害的教育意义发挥作用。

 

在当前新冠疫情防控常态化下，特大城市洪涝灾害后的疫情防控需要重视。

 

杨霄指出，应急管理最重要的就是时间不等人。当下，疫情可能会对应急管理造成困难，因为需要更多防护措施和限制。洪涝自然灾害引发的伴生性疫情风险较大。“这都对应急救援团队提出非常高要求。当下各地都在驰援郑州，中央也做了决策和指示，需要给前线一点时间。” 

 

杨霄指出，危机管理需要有强势的权威领导，因为在危机发生过程中容易造成无序和混乱。从我国在新冠疫情方面的防控经验看，我们要对政府在危机管理方面的能力有信心。此外，个体的秩序性也很重要。正如郑州地铁漫灌的危急情况下，大家仍比较团结有序，展现出了国人在这方面的素质。

 

在“720”郑州暴雨后，因积水导致路网瘫痪，人们被困在单位、途中，甚至医院。在断水断电的情况下，如何发布救援信息，开展救援活动成为关键。

 

熊亮认为，灾后问题最重要的是要增强空间数据应急反应能力。在灾情发生后，能有官方渠道为决策者、救援者，以及身处危险中的人们提供真实准确的数据和信息。

 

“不论是救人还是自救，还是组织救援，让真实及时的信息帮助到人们。”熊亮说到。他发现，目前官方的郑州灾情地图还没有出现，这也是未来需要努力的方向。

 

关注暴雨洪涝后的次生灾害，不仅有防疫问题，更重要的是要保障民生，恢复生产生活。

 

陈耀指出，韧性城市的建设需要实现过程韧性、结构韧性和系统韧性，包括从危机发生、快速救援、快速恢复到转型发展等阶段。

 

“党和政府会组织强有力的力量来抵御洪灾带来的各种困难。一方有难八方支援，这是我国的优势和优良传统。各地政府和人民群众会提供各种支援。”肖金成说道。

 

许涛指出，当前要特别关注居民饮水安全。因为城市大部分排水系统主要是还是排污为主，管网多为雨污合流。经历了暴雨后，如何避免水源污染，保障居民饮水安全需要重视。

 

郑州暴雨后，对下游城市以及其他城市的影响也需要关注。

 

经历并参与过台湾921大地震灾后重建的林沛毅则更重视灾后的心理重建问题。“当时一些弱势民众因地震灾害影响，财产受到很大损失，恢复不容易。”林沛毅说，“对于公共卫生等次生灾害，我相信政府和专家会做很好的管控和后续处理，我更关注的是人心部分。”

 

极端天气越来越频发，在一次次经历中总结经验，各地方及政府的应“极”管理能力正不断提升 。