当前，针对互联网平台的反垄断监管全世界都在探索当中。继2020年11月4日，市场监督总局发布《关于平台经济领域反垄断指南（征求意见稿）》后，2021年2月7日，国务院反垄断委员会正式发布了《关于平台经济领域反垄断指南》（以下简称《指南》）。这是全球第一部官方专门针对平台经济反垄断规则的系统性《指南》。

 

《指南》发布的背景和意义是什么？对于平台企业的反垄断监管在发生怎样的变化？数字经济时代的“反垄断”到底在“反什么”？
 

日前，数字经济研究联盟举办的《平台经济领域的反垄断指南》解读和反垄断法修改研讨会上，原发改委价监与反垄断局副局长、中国经济体制改革会副会长李青，国务院反垄断委员会专家组组长张穹对此做出了深入解读。

 

 

李青认为，应该从更大背景来讨论针对互联网平台反垄断的监管，以及《指南》出台的意义。

 

第一，从市场经济体制看，中央提出的关于“十四五”规划和2035年远景目标的建议中，在构建高水平社会主义市场经济体制部分，提出健全公平竞争审查机制。其中提到要“加强反垄断和反不正当竞争执法和司法，提升综合市场综合监管能力”等。可见，反垄断、公平竞争的议题，属于构建高水平社会主义市场经济体制的框架内。

 

第二，从市场基础制度看，中共中央办公厅、国务院办公厅在“十四五”规划和2035纲要的框架下下发了《建设高标准市场体系的行动方案》，在“夯实市场体系的基础制度”中提出，把公平竞争制度作为市场体系的基础制度，特别强调“加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争的规制”。

在这一背景下，可以看到加强平台经济的反垄断监管，是全面完善市场公平竞争制度的有机组成部分。

 

第三，从改革的角度看，在中国的体制下，监管政策等各类政策对企业行为有很强约束力，企业行为会随着监管政策的变化而变化。企业现在的很多行为不完全是自主选择的结果，而是受监管政策约束形成的。很多行为的治本之策，需要依靠整个法律制度、市场构建、监管政策的不断完善，进而影响企业行为来实现。

 

因此，针对互联网平台的垄断行为等，不能仅仅认为是执法机构的责任。随着制度的不断完善，企业很多行为会随之进行调试。

 

目前，互联网领域的反垄断案件逐渐增多，一些案件正在调查之中。不过，也出现一种声音认为，因为多年执法机构不重视，才导致互联网平台的垄断行为变得肆无忌惮。对于这种情绪化解读，李青并不赞同。在她看来，无论是平台经济，还是其他领域的反垄断工作，都在有序推进中。专家学者应该通过理性观察，提出立场。

 

李青指出，现有法律为解决互联网平台领域的反垄断执法提供了基本框架和思路。在具体执法时，要对执法机构保持足够的信任和尊重，不要情绪化地解读。“相信执法机构会逐步通过一个案子、一个案子，会让我们对《指南》有更加深化的认知。”李青说道。

 

 

针对《指南》出台的背景和意义，张穹指出，由于中国平台经济发展迅速、迅猛，出现了很多存在争议的新问题，《指南》的发布适应了形势发展的需要。《指南》作为一个导向性文件，虽然不具有法律约束力，但是指明了互联网平台反垄断的方向。

 

去年《指南》征求意见稿发布以后，社会公众对反垄断来势凶猛感到无所适从，股市大跌，对未知产生恐惧，甚至认为急风暴雨般的反垄断监管会对平台企业有“秋风扫落叶”的摧残。

 

但是，在《指南》发布以后，很多疑问得到解答和澄清。整体来看，目前市场反应良好，互联网公司估值趋于正常，甚至有的上市公司估值大幅度反弹。社会各界的反应比较理智，总体感到满意，可以接受。

 

 

为何社会层面对《指南》正式版本态度会趋于缓和？

 

张穹表示，通过对比可见，正式版本对征求意见稿进行了170多处修改。其中，有四处重大修改值得关注。

 

第一，在法律依据方面，在原来的《反垄断法》基础上，增加了《禁止垄断协议暂行规定》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查暂行规定》等配套法律规章。这充分说明，互联网平台的反垄断执法工作的基础性和延续性没有出现割裂。

 

第二，删除了对有关特定案件可以不界定相关市场条款。在《指南》的第四条相关市场界定中规定，调查平台经济领域垄断协议，滥用市场支配地位案件和开展经营者集中反垄断审查，通常需要界定相关市场。张穹认为，这是一个非常值得点赞的规定，不应该成为反垄断执法的一般做法。

 

第三，对大众热议的“二选一”“大数据杀熟”“数据垄断”等相关条款，正式颁布的《指南》做了较大修改，更理性，更具可操作性。

 

第四，对平台经济领域协议的形式增加了免除条款。在垄断协议中的其他协同行为中规定，经营者虽未明确订立协议或者决定，但通过数据、算法、平台规则或者其他方式实质上存在协调一致的行为，有关经营者基于独立意思表示所作出的价格跟随等平行行为除外。

 

张穹认为，这体现了尊重合同契约精神，是对《合同法》的衔接。

 

第五，对针对平台经济反垄断监管基本原则进行重大修改，提出了保护市场公平竞争、依法科学高效监管、激发创新创造活力、维护各方合法利益四个原则。

 

张穹认为，《指南》的发布，有助于反垄断执法机构统一执法标准，提高执法透明度；有利于平台经营者等各类市场主体深化对反垄断的理解和认识，有效预防和降低法律风险，共同营造公平竞争的市场环境。

 

 

如何解读《指南》出台释放的信号？对平台企业的反垄断监管是否会是个“急转弯”？在张穹看来，可以从以下四个方面解读制定者针对平台经济特点的监管思路。

 

第一，《指南》明确规定宗旨。为了预防和制止平台经济领域的垄断行为，保护市场公平竞争，促进平台经济规范有序、创新健康的发展，维护消费者利益和社会公共利益制定《指南》。在宗旨、原则方面强调了预防、公平、创新这些关键词，对于反垄断工作具有很大指导意义。

 

第二，《指南》以《反垄断法》为依据，强调平台经济领域的垄断行为，应当适用《反垄断法》以及配套的法规规章，这一个规定释放了两大信号。

 

一是互联网平台不是《反垄断法》的“法外之地”，二是互联网平台的反垄断执法必须遵循《反垄断法》的相关规定。同时，《指南》与《反垄断法》结构上高度契合。

 

第三，《指南》对平台经济的垄断行为尽可能地做了细致的规定。在垄断协议方面，结合平台经济的特点，对垄断协议的具体方式、司法考量等因素做出说明，明确经营者可以利用技术手段、数据算法、平台规则等方式达成横向垄断或者纵向垄断协议。
 

在滥用市场支配地位方面，详细列举了认定规则，经营者具有市场支配地位的考量因素，包括经营者的市场份额，相关市场竞争状况，控制市场能力、财力和技术条件，其他经营者的依赖程度，市场进入难易等逐一细化。
 

在经营者集中方面，充分考虑平台经济特点，在判断市场份额、市场控制力，集中对市场进入的影响等因素，与传统行业有所区别。
 

在附加限制性条件的经营者集中，可以附加剥离资产等结构性条件，也可以附加开放网络数据或者平台等行为性条件。

 

第四，《指南》的总体精神是鼓励平台企业做大做强，更好参与国际竞争，这是《指南》的精髓。

 

张穹认为，从《指南》可以体会到制定者在思考中国的市场监管如何与全球监管协调与平衡。因为，在目前国际竞争和政治环境下，讨论平台经济反垄断，必须考虑全球监管的环境。

 

反垄断的竞争政策是国家政策，应从国家整体利益出发。当下，反垄断已经成为国家竞争的一个旗帜。

 

他举例，美国在上世纪70年代对垄断行为实施强化监管，以干预为主，但是在上世纪70年代后期到90年代中期，却相对放松。这是因为此时在国际市场竞争中，美国企业和日本企业相比处于下风，通过采取相对宽松的做法来支持本土企业的发展。

 

“理解这个背景，对中国的监管非常重要。”张穹说道，在反垄断领域把根本关系调整好，是从事这项工作所有人的根本任务。