化解地方债:公募REITs的角色与挑战
原创 作者:闫佳佳 /
发布时间:2024-07-23/
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文|闫佳佳
近几年,为了调解资金需求,我国地方政府债务规模不断扩大,债务率和负债率均处于较高水平,债务风险不断累积。2024年《政府工作报告》指出要统筹好地方债务风险化解和稳定发展,进一步落实一揽子化债方案,妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。
REITs(不动产投资信托基金,按照募集方式,REITs可分为公募型和私募型)作为一种权益型融资工具,正逐渐成为推动城投公司转型的重要力量。在化解地方债方面,公募REITs因其可以帮助城投公司优化现金流、盘活存量资产,还可以促进城投公司运营模式的转变而被寄予厚望。但实践中,城投公司也面临着收益率、底层资产质量、合规性等挑战。那么,面对上述痛点又该如何解决?
公募REITs助力缓解地方政府债务风险
公募REITs可促进城投公司生成可良性运转的现金流,缓解债务风险。
北京中银律师事务所律师马丹丹解释道,公募 REITs 实质上是将流动性低的不动产通过资产证券化的形式转变为可变现、流动性强且较为优质的金融产品,这一产品通过公开募集资金支持基础设施项目。企业可借助这种形式提前回收资金并继续投资,从而形成现金流良性循环运转,这种方式可从根本上减轻政府的债务风险和资金压力。
其背后的逻辑是,城投公司往往持有大量基础设施,重建设开发的实业模式也会导致城投公司面临较大的资金压力,基础建设周期长、规模大,但是现金流的流动性较低,而公募REITs正好补足了这一点。
北京市中伦律师事务所合伙人魏轶东进一步指出,REITs有利于促进城投公司的功能从以投融资为主,转型为地方基础设施专业化运营主体。城投公司需要持有大量经营性资产。当前,一些城投公司为满足“335”标准(非经营性资产,城建类资产占总资产比重不超过30%;非经营性收入,城建类收入占总收入比重不超过30%;财政补贴占净利润比重不得超过50%),对其经营范围的资产进行调整,纳入了一些经营性的资产,比如水电气、公路、保障性租赁住房、消费基础设施等,这些资产恰好是公募REITs底层资产所能涵盖的,对于未来城投公司培育符合公募REITs退出条件的底层资产来讲,是很大的资产池。
作为一种创新型金融工具,公募REITs是对交易所产品体系中股票、债券、基金与衍生品、资产支持证券产品的补充。那么,公募REITs与其他金融工具如直接股权融资、ABS、PPP等相比,在城投债化解中有哪些优缺点呢?
马丹丹认为,公募REITs有着强制分红、收益稳健、资产管理专业化、权益融资渠道广等优势,可以实现长期资产配置,因此在城投债化解上优势明显。但是,公募REITs对于底层资产的审核标准较为严格,可能不适用于所有城投公司,尤其是那些没有优质资产和资产规模不达标准(“958”号文规定,首次发行公募REITs对应的基础设施项目当期评估净值原则上应不低于10亿元)的城投公司,而直接股权融资和PPP则不会涉及到此类复杂的交易结构以及严格的资产审查环节,从时间成本和操作流程的繁简程度上相对有优势。
盘活存量与防控隐性债务的平衡
盘活地方政府或相关城投公司持有的存量资产是应有之义,但也要防范地方政府隐债风险。
在魏轶东看来,我国推行公募REITs的初衷在于盘活我国庞大的不动产资产,从这个角度来说,盘活地方政府或相关城投公司持有的存量资产也是应有之义,但也要防范地方政府的隐债风险。
比如,国办发〔2022〕19号文《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》中强调,依法依规稳妥有序推进存量资产盘活。严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求,严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务。此外,交易所的相关规定也明确要求公募REITs原始权益人向基础设施基金转让项目股权时,应当符合地方政府性债务管理的规定,不得新增地方政府隐性债务。
北京大学国家发展研究院助理教授、北京大学数字金融研究中心研究员胡佳胤进一步补充,REITs对底层资产的收益率和现金流有一定要求,而地方政府在过去十几年所形成的显性和隐性债务的背后可能还是公益性较强的基础设施投资建设项目,如棚户区改造等与房地产密切相关的项目,但这类项目在当前形势下未必有很好的收益前景。所以,REITs扩容的一大障碍可能是底层优质资产的缺乏。如果没有优质资产或者增值潜力作为支撑,发展REITs也比较难。即便暂时帮助化解了地方债务风险,很可能也只是把风险转移给了投资者,未来仍有隐患。
城投公司发行公募REITs的注意事项
提高资产收益率以满足发行要求,注重资产质量,搭建合适的平台作为原始权益人。
面对上述挑战,魏轶东建议城投公司要做好以下几项工作:一是通过资产重组或加强运营等方式提高资产收益率,以满足公募REITs的发行要求。二是要注重资产的质量,因为大量的城投资产在合法合规方面存在着瑕疵,然而,公募REITs对底层资产的合法合规性和可转让性要求很高。三是搭建合适的平台作为原始权益人,并做好相关债务和争议的隔离。
马丹丹则表示,如果拟申报REITs的底层资产初期基本符合要求但有少量细微瑕疵,可以将资产转入pre-REITs项目进行重点培育,抓紧梳理并化解资产瑕疵。此外,拟作REITs的资产需要独立区分,与其他原始权益人名下的资产分割开,为后续底层资产的整合做准备。
从法律角度来说,申报公募REITs至少要符合监管规定的硬性条件,比如基础资产范围和权属需要清晰明确,土地使用权等权属问题需要合法合规,并需要考虑涉及国有资产转让和进场交易时该如何处理。最后,从建设项目初期立项到申请审批、建设施工、竣工、验收、环评等所有程序和阶段,城投公司要确保所有手续均合法且齐全,确保作为基础资产进行转让时不受限制。
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