空间不均衡陷阱、内生增长与东北振兴

原创 作者:年猛 日期:2022-12-29 浏览次数:0
作为新中国成立初期工业体系健全、城市化水平较高、经济基础雄厚的区域,东北三省长期面临传统产业升级难、资源枯竭地区转型慢、国有企业效
作为新中国成立初期工业体系健全、城市化水平较高、经济基础雄厚的区域,东北三省长期面临传统产业升级难、资源枯竭地区转型慢、国有企业效率低、民营经济不发达、人才流失严重等多重问题。尽管自东北振兴战略实施以来,对东北地区转移支付、基础设施建设、基本公共服务投入、产业投资、体制机制改革等的支持力度加大,但效果未达预期。从全球各国区域经济演化的趋势以及自身发展特征来看,资源诅咒、转型困顿和制度阻碍是东北老工业基地实现振兴面临的三大主要困境。为促使东北地区早日走出当前困境,避免陷入空间不均衡陷阱而引发的系列问题,应以实现“有为的政府、有效的市场、有竞争力的国企、有内生的增长动力”为四大基本方向,实施“全面解放思想”“加速新老产业更替”和“集中力量打造核心增长极”三大举措,推动东北全面振兴。


一、东北振兴战略实施以来东三省经济总体表现

在当前中国面临复杂多变的外部环境和内部经济发展面临“新常态”背景下,东北老工业基地面临的发展困境相较其他区域比较复杂。作为新中国成立初期工业体系健全、城市化水平较高、经济基础雄厚的区域,东北三省长期面临传统产业升级难、资源枯竭地区转型慢、国有企业效率低、民营经济不发达、人才流失严重等多重问题。尽管自东北振兴战略实施以来,对东北地区转移支付、基础设施建设、基本公共服务投入、产业投资、体制机制改革等的支持力度加大,但政策效果未达预期。

(一)经济总量占全国比重持续下滑

根据表1我们可以发现:2003—2020年期间,东北地区GDP占全国比重呈下降态势,由8.5%下降至5%;先后实施西部大开发和中部崛起战略的中西部地区则发展势头相对较好,同期中部和西部地区GDP占比则分别增加了2.9%和3.6%。此外,从与东部沿海地区人均GDP比较来看:2003—2020年期间,东北地区相对人均GDP由0.53下降至0.5,同期中部和西部地区则分别由0.38、0.36增加至0.6和0.55。

表1 2003-2020年四大板块经济发展水平比较

注:原始数据来源于国家统计局官方网站(http://www.stats.gov.cn/tjsj/);各区域人均GDP以各省人均GDP简单平均计算得出;相对人均GDP=各区域人均GDP/东部人均GDP。 

(二)财政收支不平衡加剧

根据图1:2003—2020年期间,东北三省财力缺口总体处于上升态势,财政收支不平衡状况持续加剧,其中,黑龙江省财政不平衡状况最严峻,由0.56增加至0.79,其次是吉林和辽宁,分别由0.62、0.43增加至0.74和0.56。此外,与全国平均水平比较来看,除辽宁省在2008—2014年期间财力缺口低于全国平均水平以外,东三省财力缺口都显著高于全国平均水平。2020年,黑龙江财力缺口比全国平均水平高出51.5%,吉林和辽宁则分别高出41.8%和7.2%。从东北三省内部比较来看,辽宁地区财政收支不平衡状况则相对较好。


图1  2003-2020年东三省财力缺口状况

注:原始数据来源于国家统计局官方网站(http://www.stats.gov.cn/tjsj/);地方财力缺口=(地方财政一般预算支出-地方财政一般预算收入)/地方财政一般预算支出;全国平均财力缺口=(各省地方财政一般预算支出总和-地方财政一般预算收入总和)/各省地方财政一般预算支出总和。 

(三)对外开放水平持续下降

从进出口总额排名来看,2003年辽宁、吉林和黑龙江在全国31省分别位列第9、11和14位,至2020年则分别排在第11、24和21位,除辽宁下降较少外,吉林和黑龙江排名降幅较大,显著拉低了东北地区的对外贸易水平。从进出口总额占全国比重来看(见表1),2003—2020年期间东北地区占比由4.5%下降至2.9%,降幅较大,而同期的中部和西部地区则分别由3%和3.3%攀升至8.3%和9.2%,增幅显著。总体来看,与中西部地区相比,东北地区对外开放水平下降显著,并被中西部地区大幅超越。

(四)人口下降趋势形成

人口是经济增长重要动力源,人口规模不足会对一个地区的劳动供给、消费需求端等形成有效制约。根据图2:在实施东北振兴战略的最初一段时间内,东北三省常住人口大致保持在一个稳定小幅增长的态势,但辽宁自2011年、吉林和黑龙江自2010年以来,人口开始流失,人口规模下降趋势已经形成。其中,辽宁在2011—2020年期间,人口数量减少120万人;吉林在2010—2020年期间,人口数量减少340万人;黑龙江人口流失最严重,2010-2020年期间减少648万人。总体来看,东北三省人口下滑趋势已经形成,根据国外人口变化规律来看,人口下滑趋势一旦形成则很难逆转。 

图2  2003-2020年东三省常住人口变动趋势

注:数据来源于国家统计局官方网站(http://www.stats.gov.cn/tjsj/);2005年起各地区人口数据为常住人口口径,其余年份人口为年度人口抽样调查推算数据。 

(五)消费呈现断崖式下跌
消费需求不振是东北近年来经济不景气的一个重要缩影。根据图3:2003—2014年期间,东北三省社会消费品零售总额呈显著增加态势,但自2014年以来,东北三省无一例外社会消费品零售总额都呈显著下跌趋势;其中,2014—2020年期间,辽宁省社会消费品零售总额从11857亿元下降至8960.9亿元,下降了2896.1亿元,而同期吉林和黑龙江则分别下降了2256.9亿元和1923亿元,与2014年最高点相比,辽宁降幅达24.4%,吉林为最高达37.1%,黑龙江降幅为27.4%。

图3  2003-2020年东三省社会消费品零售总额变动趋势

注:数据来源于国家统计局官方网站(http://www.stats.gov.cn/tjsj/)。 

(六)固定资产投资占全国比重下降
总体来看,东北地区全社会固定资产投资占全国比重呈下降趋势。根据图4:2003—2010年期间,东北地区全社会固定资产投资占比呈上升态势,由7.7%增加至11.3%,增加了3.6个百分点;但2010年以后,东北地区占比却呈显著下滑,2017年跌至4.9%,与最高点相比降幅达6.4个百分点;与此同时,中西部地区全社会固定资产投资占全国比重却呈小幅上升的趋势。

图4  2003-2017年四大板块全社会固定资产投资占比趋势

注:数据来源于国家统计局官方网站(http://www.stats.gov.cn/tjsj/); 国家统计局尚未公布2018-2020年各省全社会固定资产投资额,近年来各省也仅是在各年统计公报中公布固定资产投资增速,为保证口径一致性,本文按照国家统计局公布的2003-2017年各省全社会固定资产投资额进行计算。
 
二、“三大困境”桎梏东北复兴

2003年以来,东北老工业基地总体经济表现不佳,东北振兴战略实施效果远不及预期,财政收支不平衡、对外开放水平不高、人口持续流失、消费需求不振、投资不足等,为东北走上复兴之路蒙上了一层阴影。但从影响经济长期可持续增长的深层次原因来看,投资不足、人口流失等只是造成东北经济下滑的表层原因。根据区域经济演化的内在规律,结合东北老工业基地自身的发展特征,资源诅咒、转型困顿和制度阻碍是桎梏东北地区振兴的主要诱因。

(一)资源诅咒

东北地区自然条件优越、矿藏丰富、物产丰沛且政治地位较高。从东北地区当前经济运行状况来看,存在以下三种形式的资源诅咒。

第一,资源枯竭诅咒。当一个地区的经济发展过度依赖本地某一种或多种自然资源的开采时,随着此类资源的枯竭,一旦无法找到新的增长点,该区域的经济增长也会长期陷入停滞的困境,从而落入资源枯竭陷阱。根据国务院界定的69个资源枯竭城市中,东北三省共计20个,占全国比重近30%。其中:辽宁7个,涉及煤、石油、钼、铁等矿藏;吉林和黑龙江分别为7个和6个,涉及煤、森林等资源。

第二,资源丰富诅咒。物产丰沛的地区往往会在本地形成一种“小富即安”“容易知足”的群体心态,会造成整个社会竞争意识不强和及时消费的生活理念,这种社会文化往往不利于地区创新和增长。

第三,政治资源诅咒。东北地区曾为新中国成立后相当长的一段时间内的全国经济发展作出了卓越的贡献和牺牲,由此积累了大量的政治资源。当东北地区陷入经济发展困境后,这种政治资源开始转化为中央政府对东北地区的转移支付、投资支持、政策优惠等举措。但这种由于政治原因而带来的外部推动力,会形成地方政府对于中央政府的依赖,难以将中央政府的支持转化为内生持续增长动力,从而陷入政治资源诅咒。
 
(二)转型困顿

如何在每一次产业革命中,迅速完成新老产业交替和产业技术改造升级,是一个地区乃至一个国家长期保持竞争优势和维持经济增长的关键所在。从东北地区自身产业发展现状来看,主要存在以下原因造成产业转型升级较慢,陷入转型困顿。

第一,产业结构偏重。基于资源禀赋、历史布局等原因,东北地区多以重化工业、资源型产业为主,产业结构偏重。重工业是资本密集型行业,与劳动密集型制造业相比,具有沉没成本高、资产专用性程度高等特征,导致行业转型成本高、周期长,从而对本地产业结构转型产生抑制效应。

第二,民营企业占比过低。与国有企业相比,民营企业“市场嗅觉灵敏”且管理灵活,能够迅速在产业革命变迁过程中及时转型。与沿海发达地区相比,在所有制经济构成中,东北地区以国有企业为主,民营经济不发达,在一定程度上造成东北地区产业转型较慢。

第三,科技创新能力不强。科技创新实力是一个地区或国家产业转型升级、长期保持产业竞争力的核心能力。与东部沿海地区相比,东北地区尽管拥有一批有影响力的高校及科研院所,但这些科技资源并未显著转换为创新产出。从国内发明专利申请授权量来看,东北三省占全国的比重由2003年的9.85%,下降至2019年的3.31%;而从研发投入来看,2019年东北三省R&D经费投入强度分别为辽宁2.04、吉林1.27、黑龙江1.08,全部低于全国平均水平2.23。

(三)制度阻碍

区域之间制度不同会造成各区域发展轨迹的不同从而造成区域之间发展的差异。与东部沿海地区相比,东北地区市场化程度不高、政府部门官僚主义盛行、观念落后,难以充分发挥市场机制对资源配置的作用,政府部门内部也缺乏改革的内在激励,延误了产业转型升级的最佳时机。当前东北地区制度阻碍主要体现在以下两个方面。

第一,政府与市场边界模糊。传统计划经济思维依然广泛存在于东北地区一些政府部门领导、干部之中,缺乏市场化意识和改革创新精神,习惯性地任意干预市场运行,导致政府与市场边界模糊,市场化商业环境落后,难以形成“让市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向。

第二,国有企业制度僵化。由于内在的“准政府”特性,行政指令性较强,与民营企业相比,国有企业尤其是老国企充满着浓郁的官僚主义和计划经济特征,管理制度僵化,对市场环境变化敏感度较弱,在以市场竞争机制作用下引致的产业结构变迁、新旧产品交替过程中“后知后觉”。
 
三、空间不均衡陷阱、内生增长与东北振兴基本方向

为避免东北地区与其他地区发展差距过大而陷入空间不均衡陷阱,坚持实施东北振兴战略是十分必要的。但应尽快转换当前东北振兴思路,加快去除阻碍长期增长的顽疾、将外生推动转换为内生动力,以实现“有为的政府、有效的市场、有竞争力的国企、有内生的增长动力”为基本方向。

(一)空间不均衡陷阱与东北振兴的必要性

实现区域平衡发展是一个大国始终面临的重要目标之一。作为一个发展中大国,新中国成立之初就面临区域发展差距过大问题。为实现区域平衡发展,从1999年开始,中国政府先后提出“西部大开发、中部崛起、东北振兴和东部率先”的区域总体发展战略,并作为区域协调发展战略的重要组成部分。根据本文第一部分的分析,与中西部地区相比,自2003年东北振兴战略实施以来,东北地区经济表现远远不及中西部地区,与东部沿海地区差距越来越大。东北地区迟迟未能实现复兴成为制约中国实现区域平衡发展的“短板”。

对于一个大国来说,区域之间长期经济发展的不平衡会陷入空间不均衡陷阱,从而引发一系列政治社会问题,不容忽视。空间不均衡陷阱涵盖以下两个层面的内涵:一是陷入“强者越强、弱者越弱”境地而无法脱困,这主要来源于聚集经济效应的极化作用,导致业已形成的“核心—边缘”的空间结构很难被打破;二是由于区域之间长期经济发展差距而引致政治分裂和社会动乱。与经济差距本身相比,区域发展不平衡带来的政治社会分裂问题,更加危险。例如,美国区域差距问题正逐渐从经济领域扩展到政治领域,国家凝聚力下降,各地区在经济、社会、政治方面都在分道扬镳。

综上所述,我们需要高度警惕区域发展不平衡带来的一系列问题。为避免由于东北地区迟迟走不出当前的发展困境,而陷入空间不均衡陷阱,进而造成国内各区域之间的社会分裂与政治动荡,破坏当前稳定发展的局面,必须坚持实施东北振兴战略,尽快实现东北经济复兴。
 
(二)内生增长与东北振兴基本方向

从全球发展经验来看,一个落后或衰退地区要实现经济快速增长或复兴,如果依靠自身的原始积累作为主要推动力,漫长且很难突破当前困境,最优的方案是充分利用自身比较优势来吸引外部资本与技术,依靠外部力量实现经济增长。从区域层面来讲,在充分利用外部力量推动的同时,要及时将外生推动力转换为内生可持续增长动力,尤其是这种外力主要来自中央政府或其他地区援助的时候,被援助区域很容易陷入过度依赖外部支持的情境而内生动力不足,一旦外部支持减弱,则马上会陷入经济增长停滞的困境。

自实施东北振兴战略的初期,在中央政府的大力支持下,东北地区经济有所好转,但随着中国经济步入新常态,再加上东北地区面临的问题较为复杂,中央财政支持所产生的效果开始递减。因此,东北地区必须尽快将外生推动力转换为内生可持续增长动能,同时去除阻碍长期经济增长的各类顽疾,以实现“有为的政府、有效的市场、有竞争力的国企、有内生的增长动力”为基本方向。

第一,塑造有为的政府。由于市场机制,无法解决市场主体行为产生的一系列外部性问题,这就需要政府进行适当干预。尤其是对于中国这样一个从计划经济向市场经济进行转轨的国家来说,如何充分发挥政府推动改革的主观能动性就更为至关重要。与东部沿海地区相比,东北地区改革滞后、开放较晚、政府治理水平不高,已经对当地经济发展形成桎梏,需要从政府内部进行激励,加快转变治理理念,提高政府工作人员的服务意识和现代化治理能力,塑造一个有为的政府。

第二,打造有效的市场。市场已经被证明是配置资源最有效的机制,但前提是这个市场应当是有效的。完善的法制、合理的规则等都是一个市场机制有效发挥作用的前提条件。为将东北地区打造一个有效的市场,应充分重视该地区的法制建设,合法保护私人产权不受侵占,杜绝破坏市场的“潜规则”行为,有效约束政府相关部门对市场的不合法干预。

第三,有竞争力的国企。作为一个社会主义国家,国有企业是中国经济所有制结构中的中坚力量,但由于多重原因,国有企业一直被诟病为效率不高、具有垄断地位、影响民营企业发展等。基于历史等原因,与其他地区相比,东北地区国有企业占比较高,一些学者也将东北发展困境归因于当地的国有企业。国有企业曾经在东北地区乃至国家经济发展过程中发挥过不可替代的作用,不能因当前国企面临的一些困境而否定国企的正面作用,尤其是作为一个社会主义国家,国有企业是国民经济必不可少的组成部分。因此,东北地区应积极推动国有企业改革,重新焕发活力,让国企变得有竞争力的同时,也能充分发挥其保障公共利益、带动民营企业发展的积极作用。

第四,有内生的增长动力。能否培育一个内生、可持续增长的动力源,是东北地区真正实现复兴的关键所在。如前所述,在外部环境复杂多变、国家经济增长步入中高速的背景下,东北地区要想持续依赖中央财政的大力支持,甚至是大量引进外资等,都会变得极其困难。因此,当务之急,东北地区应加快转变思路,在外部支持有限的情况下,加快将外力转换为内生动力,培育多个增长极,以此来突破当前发展困境。
 
四、实施“三大举措”,树立萧条区域振兴典范

为突破桎梏东北振兴的三大困境,需要改变过去均衡的投资方式、不彻底的改革举措,应以实现“有为的政府、有效的市场、有竞争力的国企、有内生的增长动力”为基本方向,实施“全面解放思想”“加速新老产业更替”和“集中力量打造核心增长极”三大举措,将东北树立为萧条区域振兴典范。

(一)全面解放思想,为实现彻底改革奠定共识基础

第一,开展全体党员干部思想大解放行动。以“坚持党的领导”为底线思维不动摇,以充分发挥社会主义市场经济体制作用为主要方向,通过派出主要干部去浙江等市场化程度较高地区进行学习、挂职、交流以及引进优秀干部等方式,率先培养一批思想先进干部群体,然后再通过广泛宣传、会议培训等方式对其他党员干部进行思想解放,全面消除东北地区党员干部存留的计划经济思维,同时让“改革者上、不改革者下”,最大广泛地获取党员干部对于东北地区进行彻底改革的支持。

第二,采取渐进式改革策略,制定改革路线时间表。中国改革开放的重要经验之一,就是实施渐进式改革策略较激进式改革具有成功率高、容易形成共识等优点,对原有社会冲击相对较小。尽管当前东北地区发展陷入较大的困境,但仍需要坚持渐进式改革策略,同时为避免改革进入“深水区”出现停滞的情况,需要制定改革路线时间表,严格按照时间路线图推进体制机制改革。

第三,实施政府治理“正面清单”制度。针对东北地区相关政府部门对市场主体行为不合理的干扰、政府与市场边界不清等问题,建议在东北地区实施政府治理的“正面清单”制度,严格规定政府应当履行的职责和义务,从法律制度层面约束政府行为。

第四,严格落实市场“负面清单”制度。为显著提升东北地区市场营商环境,充分发挥市场机制对资源配置的决定性作用,应在严格落实国家相关部门出台的《市场准入负面清单(2020年版)》《外商投资特别管理措施(负面清单)》(2020年版)等负面清单制度的基础上,建立与此相适应的制度体系。

(二)加速新老产业更替,发展具有比较优势的新兴产业

新一轮科技或产业革命在孕育新兴产业的同时,也会对一些传统产业造成破坏和挤出效应。只有牢牢把握产业发展方向,及时进行产业转型升级,才能保持竞争力,实现经济持续增长。针对东北地区面临的转型困顿,应加速淘汰落后产能及落后企业,为产业转型升级留足空间和机会。

第一,加速淘汰落后产能,为优势新兴产业发展留足空间和机会。大力推进供给侧结构性改革,对不符合产业革命发展方向、对本地生态环境造成严重破坏等行业,应坚决予以淘汰。同时,将淘汰落后产能引致出来的资本和用地空间等要素,通过税收优惠等举措,引导向具有比较优势的新兴产业,以加快新兴产业发展,实现新老产业更替。
第二,重塑国企竞争力,支持民营企业发展。以完善现代企业制度和运用新型经营管理理念为核心,加快推进东北地区国有企业改革,强化新技术应用和新产品研发,重塑国企竞争力。同时,支持民营企业与国有企业协同发展,实施普惠性政策,将国有企业与民营企业视为同等市场竞争主体。
 
(三)整合资源,集中力量打造核心增长极

“东北振兴”战略实施以来,中央政府对东北地区的投资力度逐步加大,但以基础设施、产业投资基金、基本公共服务、采煤沉陷区综合治理等专门项目进行,投资总额虽大,但布局较为分散,难以形成合力。从近年来,东北地区经济表现来看,中央投资效果不及预期。因此,应整合各类资源,集中力量投资发展基础条件较好的中心城市,重点打造几个核心增长极,并通过发挥增长极的扩散效应来带动其他地区发展。

一方面,集中资源培育城市群。通过整合中央投资及省内资源,以辽中南、哈长城市群为依托,根据各城市群比较优势和产业发展战略方向,优先配置各类资源,强化城市群人口、资源聚集优势,率先将辽中南、哈长培育成为国内最具竞争力的城市群。

另一方面,逐步实现区域协调发展。基于中央投资的有限性和自身财政实力的制约,当前东北地区很难实现区域之间均衡发展。参照1988年邓小平同志为了支持沿海地区优先发展而提出的“两个大局”构想,当前东北地区应集中资源优先发展辽中南和哈长城市群,当两大城市群发展到一定阶段后,再拿出力量来支持其他地区发展,逐步实现东北内部区域之间协调发展。
 
【来源】《行政管理改革》2022年第5期
 

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